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Alfredo Marvão Pereira. “Podemos ter autoestradas a mais, mas os nossos netos vão ficar muito contentes por tê-las”

Alfredo Marvão Pereira. “Podemos ter autoestradas a mais, mas os nossos netos vão ficar muito contentes por tê-las”

João Girão João Madeira 27/03/2016 11:18

Economista alerta para os preconceitos em torno do investimento público, que pode impulsionar o crescimento de longo prazo. Tem é de haver análises de custo--benefício dos projetos, sem obras “faraónicas”

O seu estudo mais recente mostra que os investimentos públicos atingiram 4% do PIB português entre 1978 e 2011. Como é que este valor compara com outros países?

Há um universo de investimentos em infraestruturas que é muito difícil de comparar com outros países, por uma razão muito simples: os dados não existem. Nestas coisas, é preciso saber do que estamos a falar. Investimento e investimento em infraestruturas não são sinónimos. E muitos investimentos em infraestruturas já não são públicos. São privados, como nas parcerias público-privadas (PPP). Os investimentos em infraestruturas são todos de iniciativa pública, mas alguns são públicos e outros privados. Dito isto, 4% do PIB é um valor bom, mas é importante que os investimentos em si sejam bons. É um volume grande. Nos Estados Unidos, por exemplo, embora as comparações sejam sempre um pouco difíceis, os números seriam mais na linha de 1% ou 1,5%. Claro que eles estão noutro nível de desenvolvimento.

Em Portugal houve um grande desenvolvimento nas últimas décadas.

Exato. Se quisermos ter uma dimensão melhor das coisas, durante todos estes anos em que estiveram vigentes os Quadros Comunitários de Apoio (QCA), basicamente desde 1989, o volume de fundos transferidos da União Europeia para infraestruturas foram à volta de 1,5% do PIB, o que quer dizer que houve um esforço nacional muito grande. Se quisermos esquecer as histórias de horror, os números são bons. E não incluem coisas tontas como os estádios de futebol. Estes números são infraestruturas económicas sérias. Não incluem os investimentos que têm esse nome mas que são muito duvidosos. Não são bibliotecas, não são centros de lazer, não são centros sociais. São infraestruturas rodoviárias e de transporte, infraestruturas de saúde e educação, infraestruturas básicas. E, portanto, não incluem a maior parte dos casos de horror com que as pessoas se familiarizaram, como a piscina que abriu mas fechou porque não há dinheiro para manter os custos. Nos investimentos realmente económicos, fizemos um bom esforço. Ver o país há 30 anos e agora é completamente diferente. Podemos até ter autoestradas a mais, mas tenho a certeza de que os nossos netos vão ficar muito contentes por terem estas autoestradas. Não podemos ser míopes. Tenho a certeza de que, quando o Mosteiro dos Jerónimos foi feito, a população não ficou particularmente contente porque teve de pagar por aquilo, e hoje é algo espectacular que temos. Não estou a comparar os Jerónimos a uma autoestrada, mas temos de ter uma visão mais de longo prazo. O país mudou muito, modernizou-se muito. Tornámo-nos um país moderno, e não um país marginalmente do Terceiro Mundo.

Ainda assim, houve os tais casos de horror. O que correu pior?

A minha grande preocupação é que tivemos uma oportunidade de melhorar o país e de investir que não usámos tão bem como devíamos e podíamos ter usado. Até que ponto nós, daqui a 20 ou 30 anos, não vamos olhar para os QCA como o novo ouro do Brasil, que deu coisas como o Convento de Mafra? As novas gerações não irão criticar-nos por não termos usado esta oportunidade única tão bem como devíamos? Eu sei que não usámos. Como há uma parte dos QCA de apoio que se perdem se não forem usados, houve imensas coisas que foram feitas porque sim, porque tinha de se utilizar o dinheiro. E isso não é bom critério para nada. Nesta fase, em termos de prescrição, não estou obcecado em termos de investimento em infraestruturas, já investimos bastante. Temos agora de investir melhor. O debate tem de ser matizado, tem de se perceber que nem tudo é mau nem tudo é bom, e que mesmo os bons investimentos têm efeitos que podem não ser tão bons. Por exemplo, nos investimentos em portos, em aeroportos, os benefícios são mais de curto prazo do que de longo prazo. Se calhar devíamos querer mais benefícios de longo prazo.

Os investimentos através de parcerias público-privadas (PPP) são muito criticados em Portugal. Esta modalidade de financiamento não é problemática?

Não, de todo em todo. É importante ter um debate informado, sem preconceitos, para não nos pormos na posição de deitarmos fora uma coisa boa só porque foi mal feita no ano passado. Não estou a dizer que as PPP em Portugal foram bem implementadas. Algumas foram, outras não terão sido. O problema não é este tipo de abordagem de financiamento em si. As PPP não são um caso português, não foram inventadas em Portugal, e estou convencido de que, daqui a 20 anos, não haverá outra coisa a nível de infraestruturas. O que isto quer dizer é que é preciso perceber o que fizemos bem, que não foi muito, e o que fizemos mal, que foi alguma coisa. E, nesse contexto, perceber que uma coisa é o modelo de financiamento, e a maneira como nós o usámos é outra completamente diferente. Não devemos demonizar as PPP, mas antes fazer uma introspecção muito séria sobre como as usámos. O grande problema é que as PPP foram usadas para financiar investimentos que, em muitos casos, não deviam ter sido feitos. Podemos usar como distracção o modelo de financiamento, mas é uma distracção. Se aqueles financiamentos tivessem sido feitos através do Orçamento do Estado ou dos QCA, também não deveriam ter sido feitos. E, portanto, quando há investimentos que não deviam ter sido feitos, as PPP não podiam ter funcionado bem. Imagine que eu sou o Estado e você é o privado. Eu quero construir uma autoestrada, e você, como setor privado, sabe que a rentabilidade deste ativo não vai ser muito grande, e portanto não está disposto a fazer a coisa por preços de mercado porque sabe muito bem a rentabilidade do projeto e não quer fazer a todo o custo. Mas o Estado quer mesmo que aquilo funcione. Neste contexto, como é que uma PPP pode ser um benefício para o país? Não pode. 

Mas há exemplos de PPP que foram proveitosas para o Estado, como na saúde.

Claro. Inclusivamente, estou convencido que, mesmo nas PPP rodoviárias, a primeira geração valeu a pena. A geração das ex-Scut valeu a pena. Claro que a seguir me vai perguntar porque é que as estradas estão vazias. A introdução das portagens nas Scut foi um disparate muito grande. Numa altura de crise, a última coisa que as pessoas precisavam era de pagar uma fortuna para usar as autoestradas. A certa altura fui à Universidade de Évora e foi interessantíssimo. Fui na autoestrada e, em determinada altura, estive cinco minutos sem ver tráfego nem de um lado nem de outro. Como estrangeiro na minha própria terra, fiquei preocupado. O que é interessante é que quando saí da autoestrada, nos últimos quilómetros, aquilo estava completamente cheio de tráfego. Então não era mais racional permitir às pessoas que viajassem nas Scut? Nós não só fizemos coisas que não devíamos ter feito como, depois de as termos feito, acabámos por dar um tiro no pé. Se se faz análise de rentabilidade das Scut com base na utilização livre para o consumidor, quando se põe o preço, é outra.

Foi contraproducente?

Estou convencido que sim, até pelas receitas que a introdução de portagens gerou. Ainda hoje, as receitas só cobrem 20% ou 30% dos custos. Foi uma coisa bastante simbólica e ideológica. Até estou de acordo com o princípio de utilizador-pagador, mas não se aplicava neste caso.

Depois de décadas de investimentos públicos em Portugal, onde podem estar agora os projectos com mais benefícios de longo prazo?

Na ferrovia, por exemplo, os benefícios são mais de longo prazo. O que quer dizer que estão muito mais ligados à forma como os projetos se integram no tecido económico do que à construção em si. Obviamente que a construção tem benefícios, mas obviamente que não se fazem autoestradas para beneficiar a construção. Um dos pontos que me preocuparam no estudo foi ver que a maior parte dos investimentos acabaram por ter efeitos positivos nos sectores não transacionáveis, como a construção, comércio e imobiliário. Por um lado, ajudou o país, mas se somos uma pequena economia aberta que precisa de exportar, é uma preocupação.

Neste momento, como se posiciona face às grandes obras públicas que geraram mais polémica, o TGV e o novo aeroporto de Lisboa?

De um ponto de vista meramente económico, o TGV não tinha pés nem cabeça. Podemos dizer que queríamos uma rede de alta velocidade por uma questão de soberania nacional, de orgulho nacional, mas isso não é um argumento económico. Porque é que não há TGV nos Estados Unidos? Não há porque, na maior parte dos casos, para estes sistemas de alta velocidade serem rentáveis, o número de passageiros necessário é gigantesco. E, portanto, não temos população ou dimensão. A única análise de custo-benefício que vi que me pareceu mais ou menos bem feita sugeria uma taxa de rentabilidade de 1% ou 2%, que é uma coisa que ninguém nunca lhe passaria pela cabeça adoptar. E já depois de ter assumido coisas que davam vontade de rir. Eu compreendo que não se pudesse fazer a coisa com efeito negativo. Estamos a falar de milhões de utilizadores, não temos dimensão para isso. Mas, mais uma vez, temos de ter cuidado com isto. Nem todos os argumentos ou decisões são económicos. Se calhar, Portugal não tem dimensão para ter uma linha aérea, e tem. E deve ter, porque é uma questão de bandeira. O único argumento que poderia haver para ter uma rede de alta velocidade é um argumento não económico: é uma questão de soberania nacional, de identidade nacional, de precisar de afirmar a nossa modernidade: como precisamos de ter uma linha aérea de bandeira, precisamos de ter um TGV de bandeira. Aí nada a dizer, mas do ponto de vista económico não fazia sentido nenhum. Eu não antipatizei com a defesa do TGV propriamente dita, antipatizei com a ideia do TGV em termos económicos. 

E o aeroporto?

É a mesma coisa. Os investimentos em aeroportos em Portugal aumentaram muito, e isso vê-se. Não conheço estudos alternativos ao aeroporto de Lisboa, mas a minha intuição diz-me que está modernizadíssimo, está perfeitamente bem. Não estou convencido que esse tipo de obras megalómanas seja o necessário.

Mas de que tipo de investimentos precisaria o país?

O tipo de áreas que parecem mais prometedoras são ferrovia, portos e aeroportos – particularmente portos porque, de facto, não tem havido muito investimento. E ainda educação e saúde – mas aqui já tem havido algum investimento –, e também telecomunicações. Mas telecomunicações estão no setor privado e teria de haver outro tipo de incentivos, e deixaria este sector de fora. Destas áreas, as mais prometedoras são ferrovia e portos, além de educação e saúde. Mas isto é uma indicação genérica sobre com que áreas devemos estar preocupados, não significa que todos os projetos nestas áreas devam ser feitos. Sei que há conversas sobre a electrificação do que resta das linhas ferroviárias no Algarve. Teoricamente, é uma área que vale a pena ver, mas sem um estudo de custo-benefício, concretamente, não sei se esse investimento deve avançar. E apesar de as autoestradas já não serem uma preocupação, não vi ainda nenhuma análise de custo-benefício de uma autoestrada entre Coimbra e Viseu, por exemplo. Apesar de as autoestradas, no geral, não serem uma matéria de interesse em termos gerais, não quer dizer que essa, específica, não seja.

No limite, pode haver autoestradas por fazer?

Exatamente. Estamos a olhar para uma orientação geral estratégica. Mas para decidir projetos específicos, dentro destas áreas gerais estratégicas, temos de olhar para análises de custo-benefício individuais, não há alternativa a isso. Cada projeto tem o seu valor individual, mas tem de se desmediatizar a questão e não olhar para grandes projetos faraónicos. Se eu pudesse introduzir uma regra em que todas as infraestruturas inauguradas nunca poderiam ser sê-lo por ninguém do governo ou da Presidência da República, de certeza que seriam feitas coisas muito mais bem feitas. O país continua com dificuldades de crescimento e com restrições orçamentais, e determinado tipo de investimentos podem ajudar ambos, porque têm rentabilidade suficiente para não serem um encargo para o governo. Vamos olhar para essas áreas estratégicas e manter-nos alerta para outros projetos que sejam viáveis.

Há quem defenda a ideia de uma espécie de conselho dos investimentos públicos, uma estrutura transpartidiária que analisasse o custo-benefício dos projetos, para não haver disputas políticas em torno dos investimentos. Concordaria com uma medida dessas?

Isso é politizar a coisa ainda mais. Com todo o devido respeito pela política e pelos políticos, ter uma estrutura onde todos os grupos estejam representados é a melhor maneira de não se fazer nada. É uma questão prática. Há exemplos de outras áreas que reflectem a ironia destas matérias. Eu participei no grupo de trabalho para a reforma da fiscalidade verde. A experiência foi excelente, adorei, mas foi um bocadinho esquizofrénica. Não consigo perceber, conceptualmente, como é que um partido como Os Verdes vota contra um imposto sobre o carbono. Foi completamente esquizofrénico ter a direita a defender o imposto sobre o carbono e a esquerda contra. Isto só em Portugal, não havia mais nenhum país onde fosse possível. A questão não era o carbono, era uma questão política, ideológica, era um instrumento de arremesso. O mais importante nos investimentos é, ao nível de quem decide, o governo, ter um grupo de trabalho e coordenação a esse nível. Não quer dizer que não houvesse supervisão parlamentar, que deve haver. A decisão tem de ser baseada em critérios económicos mas, em última análise, é uma decisão política. Vamos ser menos cegos nesta área: o país precisa de infraestruturas.

O investimento público foi a rubrica do Orçamento do Estad-o que mais caiu.

E compreende-se porquê. Não foi por os investimentos serem maus. Qual é a alternativa de diminuir investimentos? Aumentar impostos? Reduzir o consumo do Estado, despedir pessoal do Estado? Acha que sim? A única rubrica totalmente anónima é investimento público. Poupa-se agora; se calhar, as gerações lixam-se um bocado no futuro. Temos de ter atenção a esta questão. Não é com obras faraónicas, mas temos de considerar o investimento público como parte da estratégia de crescimento.

Num país endividado e com restrições financeiras, como frisou, como se podem ultrapassar as dificuldades de financiamento? Terá de se voltar ao modelo de PPP? Ou o Orçamento do Estado teria capacidade para alavancar esse esforço?

Hoje em dia, seria incontornável que teria de ser feito através de PPP. Até porque, mesmo conceptualmente, não há razão para o Estado estar a investir maciçamente. Se o projeto é bom, o sector privado vai querer fazê-lo. Nas concessões há maneira de se financiar e de coordenar os projetos em que os custos para o Estado são muito baixos. Mas as PPP só devem ser usadas com projectos que tenham pés e cabeça. Parece uma coisa trivial de dizer mas, infelizmente, não é. Se o projecto não presta, o financiamento é irrelevante. Vai ser sempre mau. Têm de ser bons projectos que o sector privado queira fazer, em que a negociação entre as duas partes possa ser equitativa.

O anterior governo alegou que conseguiu renegociar as PPP.

Nessa questão, ou eu estou a ver coisas que não existem ou as pessoas não vêem coisas que existem. Não estou convencido que o Estado e o interesse público estejam a ganhar com todas estas renegociações de PPP. Em primeiro lugar, porque as poupanças que estão a ser feitas, na sua grande maioria, são cortes nos compromissos de as PPP fazerem investimento no futuro. São poupanças num sentido muito genérico da palavra. Quando a minha mulher chega a casa e diz que poupou dinheiro porque viu um vestido e não o comprou, eu digo que é poupança para manter a estabilidade familiar, mas isso não é poupança. Não compreendo bem esse conceito de poupança nas PPP. Não estamos a cortar no osso, estamos a cortar na carne. 

Muitos casos recentes de corrupção em Portugal têm na base investimentos públicos. Nos projetos novos que possam surgir, como se mitiga esse risco?

É ter um sistema judicial que funcione bem e rapidamente, que não seja arbitrário e que seja respeitado por toda a gente. O nosso sistema judicial está um pouco deficiente face ao que seria o ideal em termos económicos. Saber que um caso estará em tribunal não sei quantos anos não é um incentivo muito grande para correr riscos. E não há apenas o problema da corrupção.

Há o tráfico de influências, o “amiguismo”.

Isto é um país pequeno. Olhe-se para as entidades reguladoras. É um conceito óptimo. Mas de onde vêm as pessoas que estão nessa entidade? E para onde vão a seguir? Somos seres humanos. Não somos maus, mas o sistema funciona de tal maneira…

Como se contorna esse problema?

Só se quisermos reguladores estrangeiros.

Não seria perder soberania?

Mas seria ganhar em seriedade. Ganhar em isenção. Isto não quer dizer que tenhamos de ter entidades com reguladores estrangeiros, mas haver uma regulação ao nível comunitário. Não seria perder soberania, mas uma maneira de contribuirmos para a soberania como um todo. Temos de compreender que, sendo um país pequeno, há inevitavelmente problemas. Quando quer fazer uma análise de custo-benefício e não a faz com uma companhia internacional, faz com uma empresa doméstica, quantas podem fazê-lo? Não há muitas. É um jogo que se repete. Quando faz a primeira análise custo-beneficio, e se calhar não produziu os resultados certos, não volta a ser solicitado. Isto não é corrupção, não é ilegal, mas temos de estar alerta para que este problema existe. Temos incentivos à nossa volta e os incentivos funcionam no sentido errado.

A nível europeu, já houve quem defendesse a necessidade de um plano ambicioso de investimentos à escala europeia, uma espécie de novo Plano Marshall para animar a economia. Como vê esta proposta?

A comparação com o Plano Marshall é completamente descabida. Na altura do Plano Marshall, a Europa estava completamente destruída. E havia um contexto completamente diferente. O plano não foi uma questão de dinamização económica, foi para literalmente evitar que a Europa caísse nas mãos da União Soviética. Ou seja, o Plano Marshall foi um plano económico que serviu objectivos políticos. Do ponto de vista económico, há muito que se pode fazer no contexto nacional sem esse tipo de pânicos, de grandes projectos megalómanos. Sobretudo em países pequenos como Portugal, há imensas coisas que podemos fazer sem estar à espera que os outros façam. E sem estar à espera que os outros nos resolvam os problemas.

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