Carlos Costa Pina “Não sei se a saída foi limpa, o que me parece é que foi cara”


Carlos Costa Pina foi secretário de Estado do Tesouro do ministro Teixeira dos Santos e viveu por dentro a negociação do programa de assistência. Portugal pediu 105 mil milhões de euros para financiar empresas públicas. O FMI, mais pragmático, estava aberto a negociar, mas a Europa, mais fundamentalista, pôs o ponto final na discussão quando…


Carlos Costa Pina foi secretário de Estado do Tesouro do ministro Teixeira dos Santos e viveu por dentro a negociação do programa de assistência. Portugal pediu 105 mil milhões de euros para financiar empresas públicas. O FMI, mais pragmático, estava aberto a negociar, mas a Europa, mais fundamentalista, pôs o ponto final na discussão quando o comissário Olli Rehn anunciou a ajuda de 80 mil milhões antes do acordo fechado. A diferença, sublinha, teve custos. Portugal teve de criar uma almofada financeira que tem de manter na saída limpa do programa, que, para Costa Pina, é sobretudo uma saída cara, que custa 500 a 800 milhões por ano em juros.

O governo de que fez parte (liderado por Sócrates) é acusado de ter ignorado a dimensão da crise da dívida.

É importante perceber como chegamos a 2010. Chegamos depois de um processo de consolidação orçamental que em 2007 permitiu atingir o menor défice orçamental da democracia. Os períodos de crescimento devem ser aproveitados para o esforço de consolidação e em períodos de recessão as políticas devem ser anticíclicas, de modo a ter equilíbrio a longo prazo. Isto de certa forma foi conseguido até termos esta crise, que só tem paralelo com a crise de 1929. A crise começou por ser financeira em 2008, passou a ser económica em 2009 e em 2010 tivemos o efeito boomerang sobre as dívidas soberanas, em consequência da necessidade de os estados apoiarem o sistema bancário e depois, por força das medidas anticíclicas adoptadas, que foram estimuladas pela Comissão Europeia, pela OCDE, pelo FMI.

Enquanto governante, quando é que sentiu dificuldade em financiar o país?

A situação nos mercados financeiros teve um momento de viragem no segundo trimestre de 2010. Houve a crise grega, a crise irlandesa e os seus efeitos secundários. Havia restrições de liquidez no efeito quantidade e no preço com a subida das taxas de juro. Mas foi desenvolvida uma estratégia de gestão da dívida tirando partindo de oportunidades de financiamento numa lógica bilateral, mantendo contacto com os investidores.

Esteve pessoalmente envolvido nesses contactos?

Se até à crise os bancos internacionais vinham à economia portuguesa financiar o sector público e privado sem que lhes pedissem, a partir deste momento as entidades financiadas tinham de procurar o financiamento e por isso tive de me envolver. Mas durante 2010 e mesmo até Abril de 2011 o Estado sempre conseguiu financiar-se em função das suas necessidades sem particulares restrições. Quando se deu o clic? Surge num leilão em Abril (dia 1), depois já da rejeição do PEC IV em que os estrangeiros representaram apenas 10%. A partir do momento, em que perante um compromisso político, que tinha o acordo da União Europeia e do Banco Central Europeu para dar sustentação financeira, o país através do parlamento diz não, pagou o preço no leilão seguinte, com os investidores estrangeiros a saírem do mercado completamente.

Como viveu esses dias?

Quando era fechada uma operação estávamos a logo a pensar na operação seguinte porque as condições de financiamento não eram fáceis. A situação só se alterou de forma mais positiva quando houve uma alteração na liderança do Banco Central Europeu no final de 2011. A alteração da presidência do BCE fez a diferença. Alterou a orientação da política monetária e com efeitos significativos no que diz respeito aos países periféricos como Portugal.

No quadro europeu da altura, o PEC IV teria evitado o resgate, ou Portugal apenas ganharia tempo?

Seria preciso ter uma bola de cristal para adivinhar como teria sido. Era fundamental uma solução à espanhola, com muito menor condicionalidade, sem o estigma reputacional associado a uma assistência externa nos termos em que acabou por acontecer.

Mas a solução era possível na altura?

Estou a falar de uma solução exclusivamente no quadro da União Europeia e com apoio das instituições europeias menos governamentalizadas, ou seja, a Comissão e o BCE. Essas condições estiveram asseguradas e deitámo-las fora. Hoje sabemos que as políticas adoptadas no quadro da assistência financeira externa tiveram um efeito recessivo que prejudicou a consolidação orçamental.

A banca mudou de opinião sobre a ajuda. Isso teve impacto?

Admito que tenha tido importância, mas há um aspecto importante na especificidade da crise portuguesa. A versão mais conhecida passa a ideia de que o nosso problema foi de dívida pública, de excesso de investimento e de falta de controlo no sector público. Não estou de acordo. No final de 2010 estávamos com um nível de dívida pública alinhado com a média do euro. Mas a dívida privada era de 240% do PIB. Esta situação traduziu-se num alto nível de alavancagem do sistema bancário. Quando se faz a história da crise só com a dívida pública e se esquece a dimensão privada não se faz uma história rigorosa.

Mas o que empurrou o país para a ajuda foi o problema financeiro do Estado.

O Estado estava a financiar-se ainda em 2011 nos termos que referi. É verdade que as taxas eram elevadas.

Não seriam sustentáveis…

Já na altura dizia que aquelas taxas não sendo sustentáveis seriam suportáveis durante um período limitado. Desde que fizéssemos o nosso trabalho de casa, o PEC IV, e desde que a Europa fizesse também o seu trabalho de casa. Identificámos em 2009, 2010 e 2011 matérias que deveriam ser objecto de decisão a nível europeu. A Europa perdeu três anos para tomar decisões. Se as tivesse tomado mais cedo, teria evitado o caso português e de outros países. Esta situação dá-se nos países pequenos e periféricos. Há uma coincidência que não é coincidência.

Voltando ao pedido. Ficou a ideia de que o timing foi imposto pelo ministro das Finanças…

Não gostaria de fazer comentários, até porque os dois protagonistas já fizeram os seus comentários. Diria que essa petite histoire não vai ter sequer uma nota de rodapé na história da crise.

Olhando para trás, qual foi o principal erro do governo a que pertenceu?

A ingenuidade de não ter sido imposta uma solução de governo maioritário em 2009, acreditando que seria possível gerar consensos político-institucionais nas questões fundamentais. A rejeição da solução menos penalizante do PEC IV foi a prova provada dessa ingenuidade.

Quando chegaram os negociadores qual era a sua principal preocupação?

A consolidação orçamental é o tema transversal. No plano social, as questões ligadas ao congelamento do salário mínimo e à flexibilização da legislação laboral. Procurámos demonstrar que nos rankings internacionais estávamos melhor que a Espanha e entre a França e a Alemanha no despedimento individual. Mas esse tema era quase de obsessão do lado da troika. Outro tema eram as privatizações. Aliás, era quase uma fúria privatizadora porque a orientação era que o que interessava era vender, a qualquer preço, na perspectiva de qualquer preço é justo porque é o preço que o mercado paga. Há um pormenor curioso que quase consideramos uma provocação. No dia 25 de Abril de 2011 recebemos o draft do acordo do Memorando e estava lá a privatização da Caixa Geral de Depósitos, depois de termos dito claramente que jamais estaríamos disponíveis para fazer a operação. Para nós era fundamental que as privatizações não pusessem em causa a protecção do interesse nacional em sectores estratégicos.

O fundo de recapitalização da banca foi uma ideia da troika?

Esse é o lado absurdo destas coisas. Impuseram um nível de capital para os bancos acima do limite regulamentar. A partir do momento em que se fixa uma exigência elevada para a capitalização, naturalmente isso implica recursos. E daí criaram a linha dos 12 mil milhões.

Notou diferenças na abordagem dos representantes europeus e do FMI?

Sempre vi do lado do Fundo Monetário Internacional um grande pragmatismo na abordagem das soluções. Havia menos fundamentalismo, menos ortodoxia do que víamos na Comissão Europeia ou no BCE, o que aliás foi visível no próprio montante do financiamento de 78 mil milhões de euros. O nosso número era 105 mil milhões de euros. Mais 20 a 25 mil milhões. Porquê a diferença? O programa assentou em dois pressupostos que não se verificaram. O financiamento da dívida de curto prazo do Estado continuaria, o que numa fase inicial não foi verdade e só se verificou após intervenção do BCE. O segundo pressuposto era que as empresas públicas não precisariam do Estado para se financiar

Mas eram já óbvias as dificuldades de financiamento das empresas públicas.

É um ponto em que a posição do Fundo era bem mais pragmática. Porque o fundo monetário defendia que se incluíssem também as empresas públicas. A União Europeia não.

O Fundo defendia um maior resgate?

Defendia mais flexibilidade. E achava que em matéria de liquidez (dívida de curto prazo do sector público) o BCE devia assumir as suas responsabilidades, acautelando-se isso no financiamento inicial. Agora porque chegamos aos 78 mil milhões? Porque uns dias antes de o acordo ficar fechado houve um senhor que num gesto de alguma irresponsabilidade veio falar num valor de 80 mil milhões. Foi o comissário Olli Rehn (na altura vice-presidente da Comissão Europeia). A partir do momento em que esse senhor veio falar do montante antes de as negociações estarem absolutamente encerradas condicionou todo o processo. Deixou de haver espaço para essa discussão. Só o FMI manteve a porta aberta.

Quem teve a ideia de baixar a TSU (taxa social única) para as empresas?

Mais importante que medida a medida é a concepção de base subjacente, que apelava à ideia virtuosa da austeridade e à desvalorização fiscal. Esta concepção acabou por ter o efeito de espiral recessiva com a qual fomos confrontados num período bastante prolongado.

O ex-ministro Vítor Gaspar disse que o programa estava mal concebido.

Não vejo que tivesse havido um problema de concepção. A troika foi avisada com tempo e por escrito de quais eram as necessidades de financiamento identificadas. Ninguém pode dizer que não sabia. Este condicionamento acabou por resultar de uma declaração pública menos responsável do comissário Olli Rhen, que retirou qualquer margem negocial técnica e política. E teve um preço. Criar uma liquidez mais cara para a República e não retirar a pressão para a especulação em mercado.

Acha que houve alguma ligação entre a negociação dos swaps e o regresso aos mercados em 2013?

Acho que os swaps foram um episódio triste de politização. Quanto às opções, foram tomadas de forma aparentemente incompreensível tratando todas as situações como iguais. Houve tribunais a pôr em causa a validade de inúmeros contratos. Teria sido evitável. Foi pena.

O Estado deveria ter contestado em tribunal todos os contratos?

Era uma alternativa que tinha pernas para andar. Há pareceres que o fundamentam.

Como reage quando alguém diz que se não fosse o BPN (Banco Português de Negócios) e as PPP (parcerias público- privadas – decisões do governo de que fez parte – não seria preciso aumentar impostos ou cortar salários e pensões?

Essa é outra grande mistificação. Há não muito tempo um destacado dirigente do CDS (Lobo Xavier) disse que está demonstrado que as PPP enquanto causa para algum excesso de investimento e endividamento são uma história que não tem qualquer sustentação. No caso do BPN, o impacto orçamental resultou de uma revisão estatística que obrigou a reconhecer as imparidades do banco. Mas não era despesa efectiva, era reconhecer o justo valor dos activos. Em 2010 estamos a falar de 1% do PIB. Estes activos, a não ser que sejam declarados perdidos ou irrecuperáveis, não correspondem ao custo orçamental efectivo.

Mas o valor recuperado será residual.

Não podemos ter a ilusão de pensar que a recuperação desses activos pode ser feita num período curto. São activos para gerir num horizonte de 10 a 15 anos.

E porque não venderam logo o BPN? Havia ofertas.

O processo de privatização esteve pronto para decisão um ano depois da nacionalização. O concurso acabou por ficar deserto e o processo teve de ser retomado. Nunca estivemos dispostos a vender o banco por qualquer preço. Nunca compreendi o valor dos 40 milhões, que, na prática, depois das deduções, acaba por ser um valor negativo. O Estado antes de privatizar colocou lá 600 milhões de euros, vendeu o banco com um capital próprio de 360 milhões. Como é que esta instituição é vendida por 40 milhões? As decisões com impacto significativo ao nível do custo público resultam do modelo de privatização escolhido e das consequências dessa operação.

A privatização pode custar mais que a nacionalização?

Não quero fazer futurologia. Mas a nacionalização resultou de problemas graves em 2008. Se a nacionalização não tivesse sido feita, qual teria sido o custo público? Qual era a instituição que viria a seguir? Se a questão se tivesse colocado dois ou três anos depois provavelmente a nacionalização já não aconteceria.

Voltando às PPP…

Portugal foi na última década um dos países que mais reduziram o investimento público e é dos países da UE com menor nível de investimento, público e privado. Quando se diz que o problema foi o excesso de investimento…

Talvez o excesso tenha sido o investimento em auto-estradas.

Os encargos anuais com as PPP são 1% do PIB, não me parece nada de ingerível. Se comparar os valores que Bagão Felix previa em 2004 para o período que estamos a viver chega à conclusão que esses encargos eram maiores que os previstos pelo ministro Vítor Gaspar para esse período.

O governo fez bem em negociar as PPP em vez de lançar uma taxa?

Se entendermos que há contratos desequilibrados e que provocam ganhos despropositados para uma das partes e se não há instrumentos adequados para corrigir o equilíbrio, a arma fiscal é uma arma de que o Estado dispõe, mas não foi usada nem nas parcerias nem nos swaps.

E deveria ter sido?

Era um instrumento disponível mais barato.

A saída de Vítor Gaspar mudou o rumo do governo?

Não há como ler a carta (de demissão) do Dr. Vítor Gaspar. Ela é cristalina sobre a necessidade de passar à fase do investimento, na referência ao efeito da recessão nas receitas fiscais e no défice, na referência ao desemprego. Está lá tudo.

Mas gostaria que a orientação não estivesse tão centrada na questão financeira e no défice e pudesse olhar para os temas da economia e da competitividade do sector privado.

Que factores de competitividade?

A questão central tem a ver com o investimento e a retenção de capitais estrangeiros. Não são áreas em que os resultados se vejam de imediato. Veja o exemplo das exportações, o aumento da incorporação de tecnologia para dois terços das vendas, demorou duas décadas. Fala-se muito da equidade intergeracional como um limite ao investimento e à despesa. O que me parece é que a equidade intergeracional é também um dever de investir.

Acha que as privatizações cumpriram os objectivos?

Em dois anos tivemos um encaixe de 8 mil milhões de euros, mas o paradigma mudou. São as chamadas privatizações financiamento, isto é, a procura de investidores com capacidade de financiar as próprias empresas. Se me perguntar se valeu a pena face ao objectivo tradicional, que é a melhoria da competitividade da economia e a redução da divida pública, diria que não. Passámos para uma dívida pública de 130% do PIB. Esse problema não foi resolvido e a questão da sustentabilidade da dívida está na ordem do dia.

Concorda com o manifesto que diz que a dívida não é pagável? Subscreveu?

Não, mas não teria dificuldade em subscrever. As soluções que aponta são razoáveis e os termos em que o faz são com prudência e bom senso, designadamente ao não porem em cima da mesa o tema do perdão. Quando em 2011, face a um stock de dívida de 90% do PIB, se achava que a situação era o caos, então com 130% o problema já não é importante? Há aqui uma clara falta de coerência.

A troika diz que a dívida é sustentável.

Com as perspectivas de crescimento de longo prazo da economia europeia, e face aos custos de financiamento, não estou a ver que o problema dos países pequenos e periféricos esteja resolvido. Se disserem que sim, estamos a enganar-nos.

Qual é a solução? Mais tempo e menos juros? Reduzir capital em dívida ?

Implica lidar com prazo e preço, necessariamente. Não se percebe é como numa área integrada como a União Europeia se assiste a uma assimetria tão grande de prémios de risco e taxas de juro. Se a zona euro funcionou até à crise foi porque o pressuposto de que haveria homogeneidade nos custos de financiamento se verificou. Quando isso deixa de acontecer põe-se o problema da sustentabilidade das dívidas. Temos federalismo do lado monetário, mas não temos outros instrumentos essenciais para defender a moeda única, como o Tesouro e o Orçamento europeus. Se deixamos ir até ao limite o federalismo monetário, porque adiamos sempre a discussão no plano orçamental e das dívidas públicas? Porque é que a coesão económica e territorial não é posta em cima da mesa com o mesmo grau de ambição do euro?

Portugal poderia ter outra saída que não a limpa?

Não sei se a saída foi limpa, o que me parece é que foi sobretudo cara. Ao nível da almofada de liquidez, podemos estar a falar de 500 a 800 milhões de euros em custos de juro anualizados no Orçamento do Estado. Temos uma almofada de liquidez de 20 mil milhões, se aplicar uma taxa de 4% são 800 milhões.

O IGCP fala numa taxa de 2,9% em 2013 e mais baixa este ano…

E a dívida que foi contraída a taxas de juro mais altas em anos anteriores e que ainda não se renovou? São custos orçamentais que poderiam ser substancialmente reduzidos e que terão de o ser. A minha convicção é que num contexto de eleições europeias não haveria alternativa. Esta solução acabou por ser a solução da União Europeia.

Quais as principais ameaças ao pós- -troika?

A grande questão que se levanta é a do crescimento. A consequência recessiva das opções financeiras tem um custo económico e social importante. Os números sobre a evolução do PIB no primeiro trimestre parece que não são um acidente (paragem da refinaria de Sines). Queremos uma economia dependente de duas empresas? Não pode ser. Quando quase 99% das empresas são PME e apenas 10% são exportadoras há um longo caminho a percorrer. O destaque às pequenas e médias empresas devia ser tão importante como o tema do défice.

O discurso político fala muito das PME e há o banco de fomento.

O banco de fomento é uma iniciativa que não entendo. Há instrumentos na esfera pública que podem desempenhar a actividade do proposto banco de fomento. Quero acreditar que não seja um pretexto para voltar ao tema da privatização da Caixa Geral de Depósitos.

E as famosas reformas estruturais?

As reformas estruturais não podem deixar de ser equacionadas nos termos do modelo social europeu. O actual modelo é absolutamente prejudicial para países pequenos e periféricos e protege países como a Alemanha. Uma Alemanha fora do euro seria menos competitiva. Beneficia em cima disso do efeito de porto de abrigo que lhe permitiu financiar-se a taxas negativas. E em terceiro lugar os bancos mais expostos ao risco dos países periféricos eram alemães. O maior envolvimento do BCE na compra de activos permitiu que os bancos alemães limpassem os seus balanços passando o problema para outros.

Para nós?

A partir do momento em que se obrigou, por via do BCE, ao maior envolvimento dos sistemas bancários domésticos dos respectivos países, o problema acabou por ser também importado. E por isso faz menos sentido discutir hoje o perdão de dívida que teria um efeito de bola de neve sobre os Orçamentos do Estado. O resgate aos bancos alemães foi feito e quase ninguém falou dele. É um tema que países pequenos como Portugal devem incluir na discussão europeia.

A reforma do Estado está a ser feita?

Fiquei surpreendido por a reforma surgir como uma ideia para 2015 e não para implementar já. Por outro lado, olhar para o tema numa óptica apena de corte de despesa é redutor. A questão deve pôr-se ao nível das políticas de apoio ao sector privado. E de como através dessas políticas conseguimos preservar as conquistas do Estado social. A despesa pública em percentagem do produto em Portugal está alinhada com a média da UE, tal como os custos dos salários da função pública. O tema não é a redução de custos, mas a qualificação e o foco nas prioridades.

Se não há um problema na despesa com salários, pode dizer-se o mesmo nas pensões?

Há que distinguir os cortes e o regime de actualização para o futuro. As correcções podem ser feitas introduzindo no sistema modelos de actualização que garantem o equilíbrio futuro para pensões já em pagamento. Não é por acaso que no Memorando assinado o tema das pensões está praticamente ausente. Na avaliação europeia, a sustentabilidade da nossa segurança social e os encargos futuros com pensões apresentaram Portugal como um dos sistemas mais equilibrados.

Então onde é que se cortava na despesa na dimensão necessária?

Se temos um nível de despesa pública alinhado com a média dos países da UE, insistir na estratégia de consolidação do lado da despesa significa tendencialmente agravar o problema. Se o grande driver do crescimento assenta na procura interna e se esta depende em dois terços do consumo privado, ao atacar rendimentos como pensões estamos a reduzir nos sectores sociais com maior propensão marginal para o consumo. O efeito recessivo é inevitável.

Foi secretário de Estado do Tesouro seis anos. Admite voltar à política?

Não sou político profissional. Não tenho ambições de natureza política. Estou na Galp e sou docente na Faculdade de Direito, onde estou a fazer o doutoramento sobre união bancária.

Foi da Comissão de Mercado de Valores Mobiliários para o governo e depois para a administração da Galp, passando brevemente pela Ongoing. Como responde às críticas sobre a ida de ex-governantes para empresas?

Em primeiro lugar existe a ética da lei e depois há a consciência de cada um. Eu tenho impedimentos legais, não posso trabalhar no sector financeiro por três anos. Mas devia falar-se também das oportunidades que recusamos por imperativos de consciência. Quem aceita o desafio de fazer parte de um governo aceita-o em função do projecto e das pessoas com quem vai trabalhar. É uma oportunidade e uma honra servir o país. Não tem o direito de se lamentar das contrapartidas remuneratórias nem das restrições que isso implica em termos financeiros e de vida pessoal.